ФНС и электронный документооборот отчетности

После принятия Федерального закона от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» (недавно ему на смену принят Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи») в России стали развиваться системы сдачи электронной отчетности предприятий по телекоммуникационным каналам связи (ТКС).

Предприятия подают отчетность в следующие общеизвестные органы государственной власти и внебюджетные фонды: ФНС, Росстат, ПФР и ФСС. И ответ на вопрос напрашивается сам собой: они и должны принимать соответствующие регламенты. Что, собственно, они и делают, разумеется, без оглядки друг на друга и намека на хоть какую-нибудь унификацию. По логике вещей, подобную единую систему электронного документооборота должно было бы принять Правительство, как это было сделано, например, в Казахстане. Но Правительство РФ самоустранилось от решения этой проблемы, ограничившись принятием «исторического» постановления от 28.01.2002 № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)», которое предполагает переход на предоставление госуслуг в электронном виде.

ФНС утверждает

Ответственное федеральное ведомство (ФНС) и внебюджетные фонды получили возможность, а точнее, столкнулись с необходимостью самостоятельно разрабатывать регламенты электронного документооборота. Что они и сделали, приняв ряд ведомственных документов.

Федеральная налоговая служба за последние несколько лет разработала несколько вариантов таких регламентов и сегодня применяет приказ ФНС от 02.11.2009 № ММ-7-6/534@ «Об утверждении Методических рекомендаций по организации электронного документооборота при представлении налоговых деклараций (расчетов) в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи». Как утверждает Налоговая служба, данный документ вступил в силу с момента принятия другого приказа ФНС - от 17.11.2010 № ММВ-7-6/610@, который ввел в промышленную эксплуатацию программное обеспечение, реализующее исполнение Методических рекомендаций. Надо отметить, что сам факт официального вступления в силу этих нормативных документов вызывает ряд сомнений. Ведь ни 534-й, ни 610-й приказы не прошли официальной регистрации в Министерстве юстиции, как того требует приказ Минюста РФ от 04.05.2007 № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

И, как следствие, эти документы не были опубликованы в установленном порядке, определенным Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763. Согласно п. 9 этого Указа акты федеральных органов исполнительной власти должны быть опубликованы в «Российской газете» в течение 10 дней после дня их регистрации. Таким образом, формально эти два приказа ФНС нормативными правовыми актами считаться не могут и как таковые применяться не должны, хотя применяются, и вполне успешно, вот уже почти год.

Нормативно-временной коллапс

Но если на время забыть о проблеме официального вступления в силу самого приказа ФНС № ММ-7-6/534@, то формальное его применение тоже вызывает ряд вопросов.

Дело в том, что п. 5 этого документа гласит: «Методические рекомендации, утвержденные настоящим приказом, вступают в силу с даты, установленной приказом о внедрении в промышленную эксплуатацию программного обеспечения...».

Таким образом, им вводится положение, по которому приказ о внедрении ПО (а речь идет о внедрении новой версии пресловутой технологии «ГНИВЦ Прием-Регион» – т.н. технологии ГПР-534) должен содержать такую дату. К этой же дате была привязана и утрата силы предыдущим регламентом о сдаче отчетности по ТКС через специализированных операторов связи (см. приказ ФНС от 06.02.2008 № ММ-3-6/50@ «Об утверждении Временного регламента обмена электронными документами с ЭЦП...»).

Но приказ ФНС № ММВ-7-6/610@, внедривший ПО, такую дату не содержит. Более того, этот документ, как уже отмечалось, также не был зарегистрирован в Минюсте и опубликован в официальном порядке, а публикация на официальном сайте органа власти не является основанием для вступления документа в юридическую силу.

С точки зрения обычной логики Методические рекомендации 534-го приказа в силу не вступили, а ранее действовавший регламент 50-го приказа силу не утратил.

Резонный вопрос

У компании — производителя справочной правовой системы при обработке документов возник резонный вопрос, с какого числа «вступают в силу» означенные в 534-м приказе Методические рекомендации? Они обратились с официальным запросом в ФНС и получили ответ в виде письма ФНС от 23.12.2010 № МН-37-6/18385, где сказано, что Методические рекомендации вступили в силу с даты утверждения приказа № ММВ-7-6/610@, а именно, 17 ноября 2010 года.

Однако в соответствии с постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

А этим письмом ФНС именно создает норму права, утверждая, с какого числа необходимо применять Методические рекомендации по электронному документообороту отчетности. Подобный документ мог бы иметь юридическую силу, если бы был не ответом на запрос частной организации, а был принят в виде приказа, прошел государственную регистрацию в Минюсте и был опубликован в надлежащем порядке. В нынешнем виде документ в суде не предъявить.

Черный список

Совместно с приказом ФНС № ММ-7-6/534@ также «вступили в силу» следующие нормативные документы:

• приказ ФНС от 11.03.2010 № ММ-7-6/107@ «Об утверждении Порядка организации обработки налоговых деклараций (расчетов), поступивших в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи от налогоплательщиков, отнесенных к категории крупнейших»;
• приказ ФНС от 04.03.2010 № ММ-7-6/96@ «О внесении изменений в приказ МНС России от 10.12.2002 № БГ-3-32/705@ «Об организации и функционировании системы представления налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи»;
• приказ ФНС от 09.11.2010 № ММВ-7-6/535@ «Об утверждении Унифицированного формата транспортного контейнера при информационном взаимодействии с приемными комплексами налоговых органов по телекоммуникационным каналам связи с использованием электронной цифровой подписи»;
• приказ ФНС от 09.11.2010 № ММВ-7-6/534@ «Об утверждении форматов, используемых в электронном документообороте, при представлении налоговых деклараций (расчетов) в электронном виде (на основе XML) (версия 5)».

Разумеется, ни один из этих приказов не прошел государственной регистрации в Минюсте, не был официально опубликован, т. е. юридически эти документы применяться не могут.

Забытый документ

С принятием приказа ФНС № ММВ-7-6/610@ был «признан утратившим силу» ряд нормативных документов, утверждающих ранее действовавшие регламенты, например тот же приказ ФНС № ММ-3-6/50@, устанавливающий «Временный регламент обмена электронными документами с ЭЦП». Этот документ также официально опубликован не был, но это, видимо, уже позиция ФНС — игнорировать требования российского законодательства. Если 610-м приказом дата вступления в силу не установлена, то Методические рекомендации 534-го приказа в силу не вступили, даже де факто, и 50-й приказ фактически силы не утратил. Что не добавляет юридической значимости применяющемуся сегодня приказу ФНС № ММ-7-6/534@.

Положения приказа ФНС № ММ-3-6/50@ фактически применялись налоговиками до конца декабря 2010 года. Но это был не единственный регламент, по которому разрешалась передача электронной отчетности предприятий по ТКС. Еще раньше приказом ФНС от 12.12.2006 № САЭ-3-13/848@ был утвержден «Временный регламент обмена электронными документами с ЭЦП по телекоммуникационным каналам связи в унифицированной системе приема, хранения и первичной обработки налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности». Он использовался в качестве основных правил документооборота для т. н. безоператорной «антикоррупционной» технологии передачи данных, т. е. позволял сдавать электронную отчетность напрямую в Налоговую службу, минуя посредников-спецоператоров. Этот документ вообще не упоминается ни в 534-м, ни в 610-м приказах, и формально остается «действующим», если это определение вообще можно применять к подобным документам. В установленном законодательством порядке он опубликован не был, однако успешно применялся в течение четырех лет, и тысячи налогоплательщиков сдавали по нему отчетность. На сегодня ФНС «де факто» прекратила его использование, но «официально» не отменила.

Из всего вышесказанного следует, что регламент электронного документооборота отчетности предприятий, применяемый в Федеральной налоговой службе, формально не является вступившим в силу. Применение такого «юридически значимого» документооборота легитимным не является, что может привести к значительным проблемам в будущем у его конечных пользователей — предприятий и предпринимателей. Возникают вопросы и к Министерству юстиции, в компетенции которого находятся контрольные функции по этой проблеме. Видимо, без специального указания президента Минюст и не пошевелится. Иначе как же правовое государство-то можно построить – только имея своевременные указания сверху и четко их исполняя.

Кокарев Ю.В., независимый наблюдатель