Коррупция в законе: лазейки для взяток скоро прикроют

Законопроекты под лупой

Чиновники считают, что ни один закон в России не должен быть принят без проведения специальной экспертизы. Это заявили участники круглого стола на тему «Опыт и перспективы развития антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», который прошел 26 апреля в Центре стратегических разработок. Руководитель проекта по административной реформе ЦСР Владимир Южаков представил первые результаты своей технологии, которая была создана по поручению Минэкономразвития. Под коррупцией он предложил понимать «использование служебного положения для извлечения не надлежащей этому положению выгоды». Составители методики насчитали 17 «коррупционных факторов». Проверку на взяткоемкость не пройдет тот нормативный акт, в котором четко не установлены сроки принятия решения: ведь обычно в документах указано «в течение» или «не позднее».

— Сроки и условия должны быть сразу зафиксированы в законе,— заявила соавтор методики старший научный сотрудник Института государства и права РАН Эльвира Талапина.

Разработчики также предлагают убрать из всех нормативных актов формулировки «вправе» и «может». Ведь, по словам Владимира Южакова, не исключено, что чиновники в этом случае будут неверно трактовать свои полномочия. Например, кто-то откажется исполнять определенные обязанности, сославшись на то, что он всего лишь «вправе» выполнять какой-то вид деятельности.

Помимо этого борцы с коррупцией возмущены тем, что часто в принятии решения одновременно участвуют несколько ведомств. Представители ЦСР считают, что получать необходимые согласования должен ответственный чиновник, а не заявитель. В качестве примера Южаков приводит пункт 2.30 приказа Федеральной антимонопольной службы от

2 февраля 2005 г. № 12 «Об утверждении правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства». Вот выдержка из него: «На основании решения комиссии в соответствии со статьей 12 Закона о конкуренции выдается предписание, в котором должны быть указаны конкретные требования, предусмотренные статьей 12 Закона о конкуренции, и разумные сроки исполнения». Такие размытые фразы, по словам Южакова, недопустимы в нормативных актах.

Разработчики экспертизы будут обращать внимание на неверную формулировку требований к заявителю. Например, если в перечне оснований для отказа есть отсылы к другим нормативным правовым актам. Также не должно быть общих фраз, таких как «представленные заявителем сведения не в полном объеме».

Что делать, когда взятки слишком гладки

Разработчики методики полагают, что наше законодательство в целом можно считать коррупциогенным. А все из-за того, что нет контроля, в том числе общественного, за государственными ведомствами и служащими. Это пока недостаток общеполитический. Именно поэтому эксперты, проверяющие законопроекты на коррупционность, для начала должны будут отмечать в своем заключении наличие или отсутствие этого фактора. Правда, пока это лишь в мечтах разработчиков.

Еще одним коррупционным признаком авторы методики предлагают считать ложные цели и приоритеты нормативно-правового акта. А таких, по словам Южакова, встречается немало. Зачастую истинные цели сильно отличаются от приоритетных.

— Принятие нормативного правового акта, который запрещает определенный вид деятельности, может спровоцировать не единичные случаи коррупции, а массовые. Например, если запретить игорный бизнес вообще, он станет теневым, и тем самым активизируются «поборы» в контролирующих и правоохранительных органах, — заявил Южаков.

На самом деле, антикоррупционная экспертиза — это не пустые разговоры разра-ботчиков. Оказывается, с ноября по апрель методика уже была опробована. Комиссия Гос- думы по противодействию коррупции с привлечением внешних экспертов при поддержке посольства Великобритании проанализировала следующие законопроекты: «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари», «О лекарственных средствах», «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта» и «О защите конкуренции».

Во всех этих проектах эксперты нашли лазейки для чиновников. В результате авторов документов пришлось огорчить — теперь они перерабатывают свои предложения. Только после того, как из законопроектов уберут все шероховатости, их смогут внести в Думу еще раз.

Полезная экспертиза вселяет надежду... но не всем

То, что пробелы в проектах есть, признают многие депутаты. Например, глава комиссии депутат Михаил Гришанков в заключении на законопроект «Об обязательном страховании гражданской ответственности» объяснил, почему эксперты отправили предложение на доработку:

— При расшифровке понятия «страховщик» не ясен критерий «опыт осуществления аналогичного вида страхования в добровольной форме не менее двух лет». Что понимается под «аналогичным» видом? Имеются в виду страховые компании, которые не менее двух лет страхуют опасные объекты или что-то другое?

Нечеткость формулировки может привести к необоснованным отказам.

Также Михаил Гришанков посетовал, что пока нет возможности проводить экспертизу всех проектов, так как для этого должен функционировать целый институт. Разработчики надеются, что применение антикоррупционной экспертизы станет обязательным. Правда, когда это произойдет — неясно. Тем не менее сторонников у представителей Центра стратегических разработок, оказывается, немало.

— Безусловно, данная методика полезна для нашего общества, как любая аналитика. Ведь ее можно использовать для экспертизы законопроектов, а это повысит качество принимаемых решений, — поделилась своим мнением руководитель проектов и программ Центра международного частного предпринимательства Наталья Титова.

Более того, по словам Южакова, необходимость «внедрить экспертизу нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность» уже признало правительство. В октябре прошлого года была утверждена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах.

— Анализ коррупциогенности нормативных правовых актов в перспективе должен стать обязательным и рутинным компонентом в разработке и принятии любого нормативного правового акта, — отметил руководитель проекта по административной реформе ЦСР Южаков.

Вице-президент общественной организации «ОПОРА России» Владислав Корочкин считает, что все нормативные акты пересмотреть будет сложно, но все же данная методика станет весьма эффективной на стадии разработки новых законопроектов. Предложенную инициативу приветствуют не только бизнесмены, но и представители власти в лице депутата Михаила Гришанкова. Однако есть и такие, кто сомневается, что с ее помощью искоренят коррупцию.

— Антикоррупционная экспертиза сама по себе важна. Она поможет усовершенствовать законодательные акты, устранить их двусмысленность. Вместе с тем данная мера не станет панацеей. Чиновники все равно найдут возможности встраивать «лазейки» в законодательные акты, просто они станут еще более изощренными, — уверен руководитель проектов консалтинговой компании «Профессиональные бизнес-решения» Станислав Карбушев. Он считает, что от внедрения такой экспертизы коррупции меньше не станет — ведь она возникает от безнаказанности самих чиновников.

— Для уменьшения коррупции нужно ввести наказание за коррупционные действия чиновников, — заявил Карбушев.

Бухгалтеры чаще остальных сталкиваются с коррумпированными чиновниками, но пока и у них нет уверенности, что данная экспертиза исправит ситуацию. Главный бухгалтер

Михаил Цалапов поделился своим печальным опытом.

— В налоговой инспекции № 3 отчеты принимают только при наличии дискеты. Естественно, что время на подготовку и сдачу отчета значительно увеличивается. В Налоговом кодексе четко написано: отчетность на электронных носителях — строго по желанию налогоплательщика. Получается, что такое положение в законе прошло бы антикоррупционную проверку. А что в итоге мы имеем на практике? — риторически вопрошает Михаил. — Так что такая экспертиза при всей своей антикоррупционности положение кардинально не изменит.

мнение

Депутат Госдумы Александр Чуев:

— Предложение Центра стратегических разработок — это некая дымовая завеса, которая призвана создать иллюзию борьбы с коррупцией. Простое удаление слов «вправе» и «может» из законопроекта ситуацию не изменит. Это в армии приказ не обсуждается, а любое властное полномочие предполагает право выбора. Для того чтобы бороться с коррупцией, нужно создать дисциплинарный кодекс, ввести более суровую ответственность за превышение должностных полномочий. Чиновники должны перестать быть неким неприкасаемым сообществом.

ГДЕ ПОДКУП БОЛЬШЕ?

По результатам опроса Аналитического центра Юрия Левады выяснилось, что за последний год 12% россиян из различных регионов подкупали чиновников. При этом размер взятки мог достигать 75 000 рублей. Самыми распространенными оказались суммы в 500 и 1000 рублей. Несомненный лидер по коррумпированности — столица. 53% москвичей проблемы решают именно с помощью подкупа. Самый добросовестный регион — Сибирь. Тут взятки никогда не давали 83% респондентов.

ТАМОЖЕННЫЙ НЕДОСМОТР

В последнее время участились случаи взятничества среди таможенников. Например, в конце апреля были взяты под стражу двое руководителей Дальневосточного таможенного управления — начальник управления Эрнест Бахшецян и его заместитель Александр Воробьев. Их обвинили в превышении должностных полномочий. Оказывается, чиновники оформили на таможне грузы в обход правил. С каждого перевозимого груза предполагалось получить таможенных платежей от 6000 до 18 000 долларов.

К сожалению, это не единичный случай. Представители ФТС согласились, что коррупция является серьезной проблемой в их сфере. Кроме того, недавно Генпрокуратура объявила о начале борьбы с контрабандой и коррупцией среди сотрудников таможни. В рамках этой борьбы на работников ФТС были заведены уголовные дела в ряде российских регионов, включая Москву.

В 2005 году по материалам подразделений собственной безопасности против сотрудников таможенных органов возбуждено 530 уголовных дел (из них 252 — коррупционной направленности). Это более 80 процентов всех уголовных дел, возбужденных в таможенной сфере. С начала текущего года по материалам подразделений собственной безопасности возбуждено уже 218 уголовных дел, из них 121 — коррупционной направленности.

Марина Басович