Государство ищет бизнес-партнеров

Стратегически значимые для страны предприятия не могут быть приватизированы. Но в госбюджете, как правило, нет достаточных средств для их развития. Чтобы разрешить это противоречие, в хозяйственной практике за рубежом используют ЧГП. Оно представляет собой объединение ресурсов государства, с его потенциалом собственности, и бизнеса, располагающего средствами для инвестиций. Частный сектор может вложить в качестве своей «доли» в партнерство, помимо финансовых ресурсов, управленческие навыки и опыт. Каждый такой альянс между государством и бизнесом создается на срок реализации конкретного проекта в самых различных сферах деятельности: от базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг.

«С тех пор как Президент РФ Владимир Путин на XIV съезде РСПП заявил о начале в России периода частно-государственного партнерства, правительство предприняло существенные усилия для его развития», – заметил Михаил Царев, управляющий партнер отдела финансового консультирования «КПМГ». Определились как механизмы участия государства в проектах ЧГП – Инвестиционный фонд, венчурные фонды, особые экономические зоны, так и приоритетные сферы сотрудничества – развитие инфраструктуры и инновационная сфера. Появился долгожданный Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», работа над которым велась более десяти лет. Все это позволяет делать выводы о том, что намерения власти перевести сложный диалог с бизнесом в сферу перспективного сотрудничества вполне серьезны. Перед российскими и иностранными инвесторами открываются новые возможности. Однако для их использования прежде нужно разобраться в специфике механизма ЧГП.

Будущее за концессией

На сегодняшний день существует множество форм партнерства государства с бизнесом. Условия распределения рисков, особенности конкурсных процедур, доступные формы возвратных платежей, а также структура собственности в рамках проекта у них различаются. Мировой банк выделяет следующие формы ЧГП:

• контракты на управление (в том числе арендные договоры);
• предприятия, созданные путем акционирования или на условиях долевого участия государства и бизнеса;
• концессии.

В России уже сложилась определенная практика ЧГП. Проекты реализуют главным образом на региональном уровне. Государство принимает на себя значительную часть проектных рисков. Возвратные выплаты инвестору произведенных им затрат осуществляются с привлечением бюджетных средств. Риски эксплуатации не влияют на возвратное финансирование. Проекты ЧГП частично реализуют в форме утверждаемых Правительством РФ концепций и планов развития отдельных отраслей экономики, федеральных целевых программ. Инструменты частно-государственного партнерства используют в развитии внешнеэкономических связей. Поддержку венчурного инвестирования государство осуществляет также с использованием механизмов ЧГП. В настоящее время роль основной формы частно-государственного партнерства приобретает концессия.

«В отличие от совместных предприятий и контрактных отношений, концессии носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам соглашения осуществлять стратегическое планирование своей деятельности», – отметил старший юрист компании Freshfields Bruckhaus Deringer Иннокентий Иванов. Кроме того, частный сектор получает наиболее полную свободу в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений в рамках проекта. Между тем у государства остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий договора, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов. Ведь инвестор получает право лишь владеть объектом и эксплуатировать его, но остается он в собственности у государства.

По мнению г-на Иванова, чтобы партнерство было максимально эффективным, необходимо обеспечить ситуацию «выигрыш–выигрыш» между государственным и частным секторами. Однако кто же больше заинтересован в ЧГП – бизнес или государство?

Такая дружба выгодна всем

Государство в последние 10–15 лет практически не восстанавливает и не развивает общественную инфраструктуру, являющуюся его собственностью. Потребность в инвестициях намного превышает возможности госбюджета. По экспертным данным, она составляет около 300 миллиардов долларов на период до 2010 года. Ценовая конъюнктура на продукцию топливно-энергетического и сырьевого комплекса, за счет экспорта которых пополняется основная часть госбюджета, может измениться в неблагоприятную для России сторону. В такой ситуации наличие «денежной подушки» бизнеса не помешает. Посредством ЧГП государство может привлечь частные деньги для осуществления приоритетных проектов, повысить эффективность управления инфраструктурой, стимулировать развитие инноваций. При этом проекты ЧГП имеют максимальную отдачу на вложенные средства, а часть рисков по ним государство передает частному сектору.

По мнению первого заместителя генерального директора ФГУ «Дороги России» Александра Черкасова, в стране сложились благоприятные условия для масштабного и долгосрочного инвестирования. Государство участвует в проектах ЧГП путем предоставления частным инвесторам капитальных субсидий. В целях поддержки частно-государственного партнерства был создан Инвестиционный фонд. В федеральном бюджете на 2006 год на его нужды выделено 2,5 миллиарда долларов. В 2007 году планируется увеличить объем фонда до 7 миллиардов долларов. Решать, в какие проекты будут вкладываться средства из этого фонда, поручено МЭРТ совместно с Минфином. Также создано федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами. Его бюджет составляет 700 миллионов фунтов. Кроме того, для реализации ЧГП правительство создает специальный банк развития с капитализацией около 3 миллиардов фунтов. Собственные органы по осуществлению ЧГП учредил и ряд министерств. Например, при Минтрансе действует ФГУ «Ространсмодернизация». Во многих российских регионах также создают органы с аналогичными задачами.

По своему определению, механизм ЧГП для бизнеса не менее привлекателен, чем для государства. Инвесторы получают возможность вкладывать деньги в капиталоемкие объекты и получать запланированную прибыль. «Неизбежно настанет момент, когда дальнейшее развитие бизнеса, в особенности крупного промышленного, в России будет ограничено предельными нагрузками на существующую транспортную и энергетическую инфраструктуру. Кроме того, по мере развития конкурентных рыночных отношений средний уровень прибыльности в экономике будет снижаться, и то, что сегодня кажется малопривлекательным, завтра может оказаться выгодным объектом для инвестирования», – считает эксперт Внешэкономбанка Михаил Сорокин.

Очевидно, каждая сторона проекта ЧГП стремится получить больше прав, одновременно стараясь минимизировать свои обязательства и риски. Необходимо, чтобы такое партнерство стало выгодным как для государства, так и для бизнеса.

Залог успеха

В условиях развивающейся нормативно-правовой базы российские проекты ЧГП подвергаются ряду потенциальных финансовых, политических рисков. Они лежат прежде всего в юридической сфере и связаны с участием в проектах государства. «По российскому законодательству расходы органов власти на исполнение финансовых обязательств должны быть заложены в бюджете. Иначе их исполнение незаконно. Для проекта, основным источником которого являются бюджетные средства, такая ситуация может привести к дефолту», – отметил старший аналитик Standard & Poor´s Евгений Коровин.

Участники конференции признали, что бизнес боится вступать в партнерские отношения с государством по причине отсутствия доверия к нему. Должно быть налажено законодательное регулирование, способствующее снижению рисков для бизнеса. К сожалению, принятый закон о концессиях не содержит условий, которые фиксировали бы гарантии возврата инвестиций и страховали от невыполнения государством своих партнерских обязательств. Как отмечают инвесторы, Закон о концессиях далек от совершенства. К примеру, согласно данному документу, правительство каждый год должно получать санкцию парламента на осуществление проектов в рамках ЧГП. Между тем многие из них рассчитаны на 30 или более лет. Кроме того, закон затрудняет передачу активов под контроль инвесторов в случае, если правительство нарушит свои обязательства. Существует также опасность, что тендеры по многомиллиардным проектам в рамках ЧГП будут проводиться в условиях непрозрачности, с тем чтобы наиболее выгодные заказы достались компаниям, связанным с государством. Впрочем, участие в российских проектах частно-государственного партнерства чревато для иностранных инвесторов гораздо большими рисками. С другой стороны, по мнению многих западных фирм, инвестиционный климат в стране улучшился, и потенциальные прибыли от проектов перевешивают опасные тенденции.

«Важно правильно распределить риски между государством и бизнесом. В этом залог успеха частно-государственного партнерства», – заявил Владимир Карпунин, менеджер отдела финансового консультирования «КПМГ». «Если все риски по проекту несет частный инвестор, то это не ЧГП. Очевидно, их нужно возлагать на ту сторону, которая может наилучшим образом ими управлять. Неверное, распределение рисков приводит часто к недооценке затрат и переоценке выгод, получаемых от проекта», – заметил Александр Ерофеев, партнер отдела финансового консультирования «KПMГ». В настоящее время наблюдается постепенное движение в сторону проектного финансирования с более сбалансированным распределением рисков между сторонами.

Компания Standard & Poor´s намерена выставлять рейтинги российских проектов ЧГП, когда они войдут в стадию реализации и организации финансирования. Пока же она оценивает перспективы подобных проектов в России и анализирует их риски. По мнению г-на Ерофеева, появление рейтингов приведет к расширению инструментов финансирования ЧГП. Частные операторы смогут привлекать инвестиции не только через кредиты, но и, например, через выпуск специальных ценных бумаг, как это происходит на Западе. «Основная проблема ЧГП – это “длинные” деньги. Концессии могут продолжаться десятки лет, а банки не готовы кредитовать более чем на 15», – говорит он. Высокий рейтинг проекта поможет найти новых инвесторов. С помощью привлеченных средств проекты удастся завершить, даже если из них выйдет государство.

Подводя итоги...

«От вопроса, возможно ли частно-государственное партнерство в России, мы перешли на следующий, более высокий уровень – приступили к обсуждению конкретных инвестиционных проектов, сроков их окупаемости, рентабельности и т. д. Конференция “КПМГ” убедительно свидетельствуют об этом. Данный факт позволяет с оптимизмом смотреть на перспективы ЧГП в стране», – заключил г-н Сорокин. Между тем западный опыт показывает, что от красивой идеи до реально работающего государственного механизма, позволяющего решать сложные социальные задачи, порой пролегает очень большая временная дистанция. У западных соседей на создание ЧГП ушло более двух десятков лет. В настоящее время их модели частно-государственного партнерства продолжают совершенствоваться.

Уже сегодня очевидно – у российского варианта ЧГП есть своя особенность. Это будут крупные проекты с горизонтом инвестирования 15–20 лет. Эксперты называют ряд условий, необходимых для успешной реализации механизма такой кооперации:

• четкая схема и тендерная основа выбора бизнес-партнера;
• открытость и прозрачность работы;
• взаимная прибыльность проекта;
• распределение рисков между государством и инвестором;
• наличие четкого механизма разрешения споров;
• установление точных пределов ответственности каждой стороны договора ЧГП.

Решение по этим вопросам в настоящее время принимает МЭРТ, как государственная структура, координирующая институциональные основы экономики. Госчиновникам, решающим задачу эффективного расходования средств, и бизнес-управленцам, нацеленным на их зарабатывание, еще предстоит научиться находить общий вектор в совместной работе. Органы власти должны взять на себя инициативу по предупреждению возможных конфликтных ситуаций. Бизнес, в свою очередь, должен пойти навстречу государству, но при этом не забывать, что он ответственен перед своими акционерами. В ЧГП он призван обеспечивать государственную инициативу лучшими технологиями управления и финансовыми ресурсами.

Но реально малому и среднему бизнесу в ЧГП, по мнению экспертов, пока делать нечего. Сейчас государство озабочено крупными инфраструктурными проектами. На повестку дня выходят модернизация строительства сетевых энергосооружений, генерирующих мощностей, атомная энергетика и особые экономические зоны как одна из разновидностей разумного компромисса между государством и бизнесом во взаимных интересах.

* Public-Private Partnership – РРР.

Василя Плеханова, эксперт «Консультанта»