Электронная отчетность в ФНС, ФСС, ПФР и Росстат

К применяющимся ныне ведомственным регламентам электронной отчетности предприятий есть ряд вопросов, ставящих под сомнение законность их применения именно как нормативно-правовых актов. Постараемся объяснить суть претензии. Если документ вышел и применяется в рамках самого ведомства, он может содержать любые положения, которые ведомство сочтёт нужным довести до своих нижестоящих структур. Но как только документ начинает затрагивать какие-либо права и обязанности юридических и физических лиц, для его легитимного применения должен быть выдержан определенный порядок вступления в силу согласно действующему законодательству. В противном случае положения этих документов не будут иметь юридическую силу ни для кого, кроме структур самого ведомства. 

Нормативно-правовые «неформалы»

Для начала следует обратить внимание на то, что нормативно-правовые акты ФНС, ФСС, регламентирующие сдачу отчетности в электронном виде (приказ ФНС РФ от 02.11.2009 № ММ-7-6/534@, приказ ФСС РФ от 12.02.2010 № 19), были опубликованы только на официальных сайтах этих ведомств и в нескольких коммерческих изданиях. Распоряжение же Правления ПФР от 11.10.2007 № 190р «О внедрении защищенного электронного документооборота в целях реализации законодательства Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании» (далее – Распоряжение № 190р) в прессе не публиковалось вовсе.

Но российское законодательство предусматривает несколько иной порядок официальной публикации документов, который подробно описан в Указе Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». В п. 9 данного Указа говорится об официальном опубликовании таких актов в «Российской газете» и Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации в течение десяти дней после дня их регистрации в Министерстве юстиции. А п. 12 утверждает, что «..нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу».

Более того, в п. 11 приказа Минюста РФ от 04.05.2007 № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» изложено требование направить на государственную регистрацию в Минюст нормативно-правовые акты как федеральных министерств и ведомств, так и иных организаций, к которым относит ПФР и ФСС. А в пп. «а» п. 12 этого приказа однозначно утверждается, что условием их представления на регистрацию является содержащиеся в них правовые нормы, затрагивающие «…механизм реализации прав, свобод и обязанностей».

Таким образом, поскольку рассматриваемые документы регистрации в Минюсте не прошли и в официальных СМИ не опубликованы, то по действующему законодательству они не могут являться нормативными правовыми актами, вступившими в силу в установленном порядке. Соответственно, и не могут применяться в отношении других участников ЭДО – предприятий и предпринимателей. Однако они применяются, и весьма успешно. И Минюст им в этом не мешает. Мало ли кто и где какой-нибудь порядок нарушил – дело житейское…

Рассмотрим особенности ЭДО предприятий именно с внебюджетными фондами – Пенсионным фондом России и Фондом социального страхования.

Подал, но не представил...

Итак, электронный документооборот отчетности предприятий с ПФР регулирует Распоряжение № 190р. Как было сказано выше, оно в законном порядке в силу не вступило и как нормативный правовой акт применяться не может, но все же применяется уже более четырех лет.

Если же отвлечься от нарушений порядка вступления в силу нормативных актов, то в применении данного документа есть ряд особенностей, на которые необходимо обратить внимание пользователя-страхователя.

Для иллюстрации первого нюанса обратимся к «соседям», то есть к ФНС. Электронный документооборот отчетности с Федеральной налоговой службой регулируется приказом ФНС РФ от 02.11.2009 № ММ-7-6/534@, тоже «объявленным» вступившем в силу с 17.11.2010 (см. также письмо ФНС РФ от 23.12.2010 № МН-37-6/18385). Утвержденные данным приказом Методические рекомендации, применяющиеся уже почти год без какого-либо намека на свою легитимность, содержат интересный п. 2.10, гласящий, что поданная по телекоммуникационным каналам связи декларация считается непредставленной, если содержит ошибки или несоответствия. Данное положение противоречит абзацу 3 п. 4 ст. 80 Налогового кодекса, в соответствии с которым такая декларация считается представленной в любом случае с момента отправки. Дату отправки всегда можно подтвердить или квитанцией спецоператора о приеме, или специально заверенной им формой технического отчета. То есть на случай, если поданная по ТКС декларация не дойдет в нужные сроки до сервера налоговой инспекции, у налогоплательщика всегда есть спасительная норма права, позволяющая избежать штрафов за несвоевременное представление отчетности.

Ждите ответа

При предоставлении же отчетности по телекоммуникационным каналам связи в Пенсионный фонд процедура более простая. Для Пенсионного фонда, конечно. Дело в том, что ни один из касающихся вопросов электронного документооборота отчетности федеральных законов (от 01.04.1996 № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования», от 30.04.2008 № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений», от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования») не содержит нормы права, аналогичной той, что заключена в абзаце 3 п. 4 ст. 80 НК РФ о дате представления отчётности. Это обстоятельство позволяет Пенсионному фонду использовать в своём регламенте ЭДО наиболее удобные и выгодные для себя формулировки и положения, вводимые им же самим.

Согласно п. 7 Технологии обмена документами по телекоммуникационным каналам связи в системе электронного документооборота Пенсионного фонда Российской Федерации, утв. Распоряжением № 190р (далее – Технология обмена документами), страхователь – абонент ЭДО ПФР – в течение 2 рабочих дней с момента отправки документа получает квитанцию о его доставке в орган ПФР. В течение 4 рабочих дней с момента отправки сведений он получает протокол контроля сведений. При этом отчётность считается представленной с момента её поступления в ПФР!

Процитируем: «Факт доставки (представления) документов подтверждается соответствующей квитанцией о доставке, факт приема документов органом ПФР - соответствующим протоколом контроля, подтверждающего правильность формы представления документа (формата) и подлинность ЭЦП на документе».

То есть пока ПФР не пришлет абоненту квитанцию о доставке, отчётность представленной не считается. А если отчётность страхователя не поступила в ПФР, то это его, страхователя, проблемы.

Справедливости ради отметим, что в п. 8 Технологии обмена документами регламентирован и разбор конфликтных ситуаций – при помощи создаваемой экспертной комиссии. Но трудно себе представить, что какое-либо малое или среднее предприятие, оштрафованное за нарушение сроков отчётности на незначительную сумму (скажем, до 10 000 рублей), сможет добиться от местного отделения ПФР создания экспертной комиссии. Ведь у предприятия же нет в штате людей, готовых этим специально заниматься. Значит, потребуется отвлекать специалистов с других участков работы. И в конечном итоге им проще будет заплатить этот штраф. ПФР в сложившейся ситуации получает дополнительный инструмент для вышибания денег именно с предприятий малого и среднего бизнеса, с тех, кто безропотно будет платить штрафы за технические сбои, возникшие не по их вине. А правительство может сколько угодно говорить чиновникам с экрана телевизора о том, что, мол, не надо «кошмарить» бизнес. Нижестоящие ведомства всё равно будут делать так, как им, ведомствам, выгоднее. Не считаясь ни с законами России, ни с указами президента.

«Гуманизм» от ФСС

Фонд социального страхования был последним из «большой тройки», кто принял собственный регламент электронного документооборота в виде нормативного документа. Это приказ ФСС РФ от 12.02.2010 № 19, которым утверждена Технология приема расчетов страхователей по начисленным и уплаченным страховым взносам в электронном виде с применением электронной цифровой подписи (далее – Технология приема расчетов). И хотя с порядком вступления в силу у этого документа так же неладно, как и у его собратьев, авторы все-таки учли недоработки других ведомств.

Отметим главное: если файл отчетности по каким-либо причинам не поступил на сервер ФСС, доказать факт представления отчетности будет нелегко. По тем же причинам, что и в Пенсионный фонд.Но разработчики регламента ЭДО отчетности ФСС постарались быть объективнее своих коллег из ПФР.

Файл отчетности может быть направлен в ФСС как напрямую через соответствующий сайт, так и при посредстве специализированного оператора связи. В результате обработки файла отчетности страхователь в течение 48 часов получает протокол проверки, квитанцию о получении файла отчетности или квитанцию о получении с ошибками.

По смыслу п. 4.5 Технологии приема расчетов отчетность не считается представленной, если файл отчетности не соответствует формату наименования, размера и структуре или же есть проблемы с примененными к файлу процедурами шифрования и ЭЦП. Датой представления файла отчетности в ФСС будет считаться дата получения исправленного файла (п. 4.6).

Если же файл отчетности поступил с ошибками, но соответствует по формату наименования, размера и структуре, то страхователю направляется квитанция о получении с ошибками. В этом случае (п. 4.8) после отправки исправленного файла датой представления отчетности считается дата представления первого файла. Что ж, как говорится, и на том спасибо.

Неутешительные «оргвыводы»

Описанная ситуация, когда системы электронного документооборота отчетности предприятий создавались в России в разное время, в рамках различных ведомств, с различными форматами электронного документооборота, явно не способствует созданию единого «электронного правительства», о котором так много говорится в последнее время. На унификацию этих систем будут опять потрачены бюджетные деньги и время, хотя при наличии политической воли и желания единая система могла бы быть создана еще несколько лет назад, сразу же после принятия в 2002 году закона об ЭЦП, как это было сделано, например, в Казахстане. Наше же правительство пошло, как всегда, по более простому для себя пути и самоустранилось от решения этого вопроса, ограничившись принятием «исторического» постановления от 28.01.2002 № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–2010 годы)» и предоставив самим ведомствам право нормотворчества в области систем электронного документооборота. Что явно не добавило спокойствия конечным потребителям этой продукции.

Юрий Кокарев, независимый эксперт