Михаил Гришанков: Борьба с коррупцией началась не вчера

– Михаил Игнатьевич, вопрос об антикоррупционной экспертизе поднимался еще в 1998 году. Какие тогда были предложения?

– Да, вопрос о качестве принимаемых законов, механизме и наборе критериев, которые бы обеспечивали высокий уровень законотворчества, стоит давно. Еще с момента формирования Государственной думы первого созыва. Многие специалисты в области права, например, предлагали выработать своего рода «Закон о принятии законов», в котором отразились бы принципы их подготовки. Безусловно, в числе обязательных критериев предлагалось проводить антикоррупционную экспертизу принимаемых законов. К сожалению, идея «Закона о законах» не нашла поддержки ни у депутатов, ни у представителей исполнительной власти. Поэтому неудивительно, что качество принимаемых документов оставляет желать лучшего.

– В связи с чем возникла сама идея проверки закона на коррупциогенность?

– Дело в том, что в настоящее время отсутствуют жесткие требования обязательной экспертизы законопроектов и четкий механизм их принятия. Это позволяет лоббистским группам продвигать свои интересы, создавая, в том числе, условия для коррупционной деятельности.

– Какие функции выполняет комиссия?

– Комиссия была создана в апреле 2004 года. Одним из приоритетных направлений нашей деятельности является организация антикоррупционной экспертизы законопроектов. Экспертиза должна поставить барьер на пути проникновения в законодательство норм, обеспечивающих почву для коррупции. И такая работа комиссией ведется.

– Есть ли какие-то особенно показательные примеры?

– Да, конечно. Летом 2004 года комиссия дала отрицательное заключение на законопроект, касающийся рекламы пива. Существующий при комиссии экспертный совет, в который входят авторитетные специалисты-практики и ученые-правоведы, выявил в нем целый ряд коррупционных положений. В результате Совет Думы принял решение создать рабочую группу, которая переработала законопроект с учетом рекомендаций комиссии. После этого депутаты приняли его практически единодушно. Введенные этим законом ограничения на рекламу пива в средствах массовой информации уже сегодня дают свои плоды: потребление пива в стране начало снижаться.

Или вот, еще более свежий пример. По решению Совета Думы наша комиссия провела экспертизу законопроекта «О лекарственных средствах», инициаторами которого явились члены Совета Федерации г-н Брынцалов и г-н Шпигель. Мы выявили в документе положения, которые могли создать коррупционные возможности для чиновников и привилегии для отдельных производителей лекарственных средств. Комиссия рекомендовала отклонить указанный законопроект и отправить его на доработку. Авторы законопроекта учли лишь некоторые замечания и, используя лоббистские возможности, попытались «продавить» принятие закона. Однако в сентябре этого года президент направил в Госдуму письмо, в котором указал на неприемлемость предлагаемых авторами законопроекта норм. То есть поддержал нашу позицию.

– Но это были примеры проверки отдельных законопроектов. А проводится ли экспертиза каждого законопроекта, поступающего на рассмотрение в Госдуму?

– Мы стремимся к тому, чтобы проверка законопроектов на коррупциогенность приобрела системный характер. В весеннюю сессию текущего созыва комиссия внесла предложения об изменении регламента работы Государственной думы, предусматривающие создание четкого механизма проведения подобных экспертиз.

– Скажите, комиссия проводит экспертизу налоговых законопроектов на коррупциогенность?

– Как я уже отметил, сегодня комиссия осуществляет экспертизу по решению Совета Думы. Если ей будет поручено провести экспертизу в налоговой сфере, то комиссия и ее Экспертный совет будут ими заниматься.

– Существуют ли в настоящее время методики проведения экспертизы? Какие из них использует комиссия?

– Сегодня есть целый ряд качественных, на мой взгляд, «продуктов» в этой области. Это методика, разработанная фондом «Индем» г-на Сатарова, методика НИИ Счетной Палаты, подходы, выработанные в Центре стратегических разработок. И хотя единой интегрированной методики сегодня нет, во многом они перекликаются между собой. Члены нашего Экспертного совета при проведении своих исследований опирались, в частности, на наработки перечисленных выше структур. Хотел бы добавить, что методики постоянно совершенствуются. Например, 12 октября 2005 года в Центре стратегических разработок прошла встреча экспертов, участие в которой принимали специалисты в этой области. В ходе встречи участники обменялись мнениями о методиках, используемых при анализе нормативных актов, касающихся различных областей права.

– Каким образом проводится экспертиза? На что в первую очередь обращают внимание специалисты?

– Проверка законопроектов на коррупциогенность проводится по целому ряду позиций. Например, специалисты анализируют связь изучаемого акта с другими нормативными правовыми документами. Они выясняют наличие многовариантности диспозиций правовых норм, наличие бланкетных (отсылочных) норм, дающих широкие возможности ведомственного и локального нормотворчества. Также эксперты ищут возможные противоречия правовых норм, как между равноправными актами, например федеральными законами, так и между федеральными и региональными, по вопросам общего ведения. Кроме того, специалисты определяют объем дискреционных полномочий, позволяющих чиновникам в зависимости по ситуации действовать по своему усмотрению. Они проверяют отсутствие конкурсных процедур и наличие норм, регламентирующих ответственность госслужащих, и т. д.

– Что Вы думаете о предложении Минэкономразвития, которое недавно озвучил Андрей Шаров? Если намерение станет законом, то к чему это приведет?

– Инициатива Минэкономразвития, предполагающая проведение антикоррупционной экспертизы законопроектов, участие в подготовке которых принимает министерство, заслуживает поддержки. Это позволило бы уже на раннем этапе выявлять нормы, реализация которых создаст условия для коррупции. Хотелось бы также, чтобы инициатива побыстрее перешла в практическую плоскость. Я думаю, что очень важно привлечь авторитетных независимых экспертов к анализу готовящихся в Минэкономразвития законопроектов. Участие таких специалистов существенно повысило бы уровень доверия к результатам экспертизы и качеству находящихся «на выходе» документов.

– И тогда законы перестанут создавать почву для коррупции?

– Нет, конечно. Надо отдавать себе отчет и в том, что ведомственная экспертиза не может рассматриваться как «знак качества», на 100 процентов гарантирующий чистоту законопроекта. Последнее слово все равно должно оставаться за законодателями.

Беседовала эксперт «Консультанта» Анна Андрющенко