Азбука налогоплательщика: как узнать мнение государства

Письменные разъяснения по вопросам применения налогового законодательства компания вправе получать от Минфина России, региональных финансовых органов и органов местного самоуправления (подп. 2 п. 1 ст. 21 НК РФ). Кроме того, такого рода информацию (в т. ч. и в письменной форме) можно затребовать по месту своего учета от налоговых органов (подп. 1 п. 1 ст. 21 НК РФ). Плата за получение подобных сведений не взимается.

Налоговые органы обязаны отвечать на любые запросы налогоплательщиков, касающиеся налогообложения. Минфин отмечает, что Федеральная налоговая служба имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к сфере ее деятельности (письмо от 14 января 2005 г. № 03-02-07/2-4). Направления, по которым налоговые органы должны организовать информирование налогоплательщиков, определены в разделе 4 Регламента организации работы с налогоплательщиками, утвержденного приказом ФНС России от 9 сентября 2005 г. № САЭ-3-01/444. Например, одно из таких направлений – индивидуальное устное информирование.

Отказаться предоставить информацию о применении налогового законодательства органы ФНС не могут (письмо ФНС России от 26 января 2005 г. № ШС-6-01/58(a)). Таким образом, они обязаны давать ответы на запросы налогоплательщиков независимо от того, насколько сложны вопросы. Такой подход не противоречит налоговому законодательству и отвечает интересам налогоплательщиков по нескольким причинам.

Во-первых, налоговые органы имеют богатый опыт разъяснительной и информационной работы. В то же время Минфин, у которого нет разветвленной сети территориальных органов, не в силах ответить на все запросы миллионов налогоплательщиков.

Во-вторых, налоговые органы обладают (и обязаны обладать) собственным мнением по любому вопросу. Ведь в ходе налоговой проверки именно им предстоит давать свою оценку различным обстоятельствам. Отвечая налогоплательщику, налоговые органы информируют его о том, как они сами будут понимать налоговое законодательство при проведении проверки. Такая информация по разным причинам не всегда основана на законе, но это уже другой вопрос, который будет рассмотрен ниже.

В-третьих, ответ налогового органа позволяет узнать его позицию заранее. Но это не значит, что налогоплательщик обязан поступать так, как указано в ответе, и лишается права направить запрос в финансовые органы.

Зачем это нужно

Направление запросов – факт сам по себе примечательный. Он свидетельствует о том, что компания или предприниматель желает правильно заплатить налоги в условиях противоречивого и запутанного законодательства. Кроме того, налоговый орган получает сведения о конкретной хозяйственной ситуации и может предотвратить нарушение закона. В Минфине аккумулируется информация о возникающих на практике вопросах, благодаря чему он может подготовить необходимые поправки в Налоговый кодекс. Поэтому направление запросов должно всячески поощряться государством.

Даже если ответ не получен, тот факт, что налогоплательщик старался разобраться в ситуации, может быть учтен судом как смягчающее обстоятельство. Ведь здесь очевидно ответственное отношение компании к исполнению своих налоговых обязанностей.

Если же ответ получен, то следование ему освобождает от штрафных санкций, даже если в дальнейшем выяснилось, что полученное разъяснение ошибочно (подп. 3 п. 1 ст. 111 НК РФ). Ответ государственного органа «определенным образом ориентирует» налогоплательщика (постановление Президиума ВАС РФ от 29 сентября 1998 г. № 3059/98). Учитывая это, следует сделать вывод, что ошибочный ответ финансового или налогового органа спасает и от уголовной ответственности. Правда, от уплаты недоимки и пеней он не освобождает, поскольку налоговым законодательством это не предусмотрено.

Еще один интересный момент. Не имеет значения, кому адресовано разъяснение: непосредственному участнику спора или неопределенному кругу лиц (п. 35 постановления Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. № 5). Поэтому главное – чтобы проблема, изложенная в разъяснении, ставшем доступным налогоплательщику, была идентична его конкретной ситуации. Так что в некоторых случаях запросы можно направить и от дружественных организаций, а также иных лиц, например от редакций газет и журналов. Запросы от имени налоговых консультантов, юридических и аудиторских компаний нередко остаются без ответа, что, конечно же, незаконно.

Куда направлять запросы

Налогоплательщик вправе направлять запросы в инспекции по месту учета (подп. 1 п. 1 ст. 21 НК РФ). Ответ должен быть подписан руководителем налогового органа или его заместителем (письмо Минфина России от 21 сентября 2004 г. № 03-02-07/39). Если ответ подписан иным лицом, необходимо запросить его полномочия на подписание ответов (например, приказ руководителя о делегировании подобных полномочий).

Кроме того, налогоплательщики вправе направлять запросы о порядке применения законодательства о налогах и сборах в Минфин России по адресу: 109097, г. Москва, ул. Ильинка, 9. Ответы на запросы от имени этого ведомства подписывают только министр финансов, его заместители, директор департамента налоговой и таможенно-тарифной политики и его заместители (письмо Минфина России от 6 мая 2005 г. № 03-02-07/1-116).

Но вопросы может вызвать налоговое законодательство субъектов Российской Федерации или местные нормативные акты. Запросы о порядке их применения можно направлять в региональные или местные финансовые органы (министерства, департаменты, управления, отделы). Они не являются территориальными органами Минфина, ему не подчиняются, а входят в структуру региональных и местных органов исполнительной власти. Следует иметь в виду, что в настоящее время большинство региональных и местных органов по-прежнему не готово к даче разъяснений налогоплательщикам.

Если запрос направляется одновременно и в налоговый орган, и в финансовый, то указывать об этом в запросе не рекомендуется – ответа можно вообще не дождаться.

Сформулировать запрос «нужным образом»

При подготовке запроса желательно уже заранее заложить «нужный ответ». То есть сформулировать ту позицию, которую сам налогоплательщик считает правильной. Нередко госслужащим проще подтвердить правильность изложенной налогоплательщиком позиции, чем разбираться в проблеме и готовить собственный ответ.

Запросы могут использоваться и для проверки выбранного способа снижения налогов. Однако здесь следует иметь в виду, что положительные ответы по отдельным элементам схемы еще не гарантируют полной безопасности. Ведь в таких ситуациях, как правило, решающее значение для минимизации имеет взаимосвязь всех элементов схемы.

Запрос подписывает руководитель организации. Иные лица могут это делать на основании доверенности, оформленной в соответствии с требованиями статьи 29 Налогового кодекса.

Запросы следует направлять нарочным (с получением отметки канцелярии налогового органа о вручении) или заказным письмом с уведомлением о вручении.

Ответ получен. Что дальше?

Полученные ответы могут противоречить друг другу. Тогда налогоплательщик имеет возможность выбрать тот, который его больше устраивает, и действовать в соответствии с ним – такой ответ будет освобождать от ответственности.

Иногда письма налоговой службы противоречат письмам Минфина. В этом случае приоритет в вопросах налогообложения следует отдавать разъяснениям последнего. Именно Минфин уполномочен давать официальные разъяснения налогового законодательства, и его мнение в итоге будет учтено налоговыми органами. В настоящее время во избежание разночтений Минфин и ФНС создали межведомственную комиссию. Она согласовывает позиции этих органов и предотвращает выход противоречивых писем по одному и тому же вопросу (приказ Минфина России от 9 августа 2005 г. № 102н).

Ответ налоговые органы должны дать через 30 дней после того, как поступил запрос (п. 4.3.2.3 Регламента организации работы с налогоплательщиками). Этот срок может быть продлен заместителем руководителя инспекции не более чем на 30 дней (например, по причине сложности вопроса) с одновременным информированием об этом налогоплательщика.

Если в течение указанного срока отклика нет, то имеет место бездействие, которое организация вправе обжаловать в вышестоящий налоговый орган или в суд (п. 1 ст. 137 и п. 1 ст. 138 НК РФ). При этом в жалобе необходимо попросить обязать инспекцию дать ответ на запрос.

Долгое время суды не принимали жалобы на отрицательные разъяснения налоговых органов. Считалось, что такие разъяснения не нарушают права налогоплательщиков, поскольку не являются обязательными. Однако с этим сложно согласиться. Ведь если компания проигнорирует «неприятные» разъяснения, при проверке с нее неизбежно будут взысканы налоги и пени, а также наложен штраф. Следовательно, разъяснения налоговых (и других уполномоченных) органов или их должностных лиц могут проверяться на соответствие налоговому законодательству. Государство такое «профилактическое» выяснение отношений должно лишь приветствовать. Ведь налоговое законодательство по-прежнему остается сложным и противоречивым, а решение суда поможет налогоплательщикам правильно заплатить налоги. К примеру, постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда от 22 июня 2004 г. № 2487/04 открывает возможности для превентивного обжалования разъяснений налоговых органов.

Достаточно часто налогоплательщик получает невнятный ответ, из которого неясна позиция налоговой службы. В этом случае можно направить дополнительный запрос с просьбой уточнить ответ. Если же налоговый орган по-прежнему не желает определиться, а окончательный ответ важен, тогда можно направить заявление в суд. В нем можно несколько сгустить краски, то есть написать так, как будто от налогового органа был получен отрицательный ответ (по крайней мере, так этот ответ можно понять). В этой ситуации контролеры будут вынуждены пояснить суду, что же они все-таки имели в виду. Если сотрудники налоговой службы дадут позитивную для налогоплательщика трактовку своего ответа, то их слова необходимо зафиксировать в протоколе судебного заседания (ст. 70 АПК РФ). После этого дальнейшее судебное разбирательство теряет смысл. Поэтому можно написать заявление об отказе от иска в связи с признанием налоговым органом позиции, удобной компании. Если же налоговый орган утверждает, что ответ был не в пользу налогоплательщика, то точку в этом споре поставит суд.

Какие изменения нужны Налоговому кодексу

Ряд вопросов в сфере информирования налогоплательщиков требует урегулирования на законодательном уровне.

1. Необходимо в Налоговом кодексе, а не во внутренних приказах Минфина и ФНС определить максимальные сроки для ответа на запросы налогоплательщиков. Это позволит управлять процессом направления запросов во времени.
2. Следует законодательно установить, что разъяснения финансовых органов обязательны для налоговой службы. В таком случае удастся предотвратить часто возникающие коллизии между данными органами.
3. Если компания последовала ошибочным разъяснениям, то ответственность за это в виде пеней было бы справедливо разделить между государством и организацией. Для этого необходимо установить, что в подобных случаях ставка пеней снижается в два раза.
4. Официальная информация налоговых и финансовых органов (разъяснения, письма и проч.) может затронуть права и интересы участников налоговых отношений. Поэтому следует законодательно закрепить право заинтересованных лиц на оспаривание в суде подобной информации. Это предотвратит разорительные налоговые конфликты.
5. За рубежом широко распространена практика предварительных заключений налоговых органов о последствиях планируемых сделок. Разъяснительная и информационная работа может послужить основой для внедрения такого подхода и в России. Предварительные заключения позволят организациям упростить оценку налоговых издержек при планировании инвестиционных проектов. Последовательность действий при этом такова: компания подает запрос о налоговых последствиях планируемых сделок и операций. Затем налоговый орган в течение двух-трех месяцев готовит и выдает заключение. В дальнейшем оно не может быть пересмотрено налоговым ведомством и действует в течение нескольких лет. Одновременно следует установить государственную пошлину за рассмотрение подобных запросов, а также обеспечить защиту от служебных злоупотреблений. К средствам защиты можно отнести административные, судебные, кадровые и другие барьеры. Например, административные – это выдача заключений на уровне не ниже региональных управлений. Судебные барьеры могут заключаться в том, что налоговое ведомство получит возможность пересмотреть свое заключение в определенных случаях. Например, если в судебном порядке был доказан сговор или если сотрудники налоговых органов были введены в заблуждение относительно фактических обстоятельств.

Эти и другие предложения могут быть рассмотрены Госдумой в ходе работы над законопроектом, который предложен правительством. Он вносит изменения в часть первую Налогового кодекса и направлен на совершенствование налогового администрирования.

При подготовке запроса желательно уже заранее заложить «нужный ответ»

Запрос не по адресу

Марина Щелканова, руководитель юридической службы ЗАО Агентство «Афина Паллада»:

«Перед тем как посылать запрос, необходимо определиться, кому его адресовать. В налоговую инспекцию лучше направлять лишь самые элементарные запросы – когда заплатить налог, по какой ставке, для чего предназначена та или иная строка в декларации, как рассчитать пени и т. д. Если же проблема требует дополнительного анализа, нужно обращаться в Минфин.

Сотрудники налоговой инспекции могут посчитать, что адресованный им вопрос не входит в их компетенцию, и на основании этого отказать в информировании. Такие обращения в пятидневный срок они направляют почтой по принадлежности (в ФНС, Минфин, региональным или местным властям), о чем информируют заявителя (п. 4.3.2.2 Регламента). Правда, сроки, в течение которых эти органы должны отвечать на запросы, нигде не установлены. Хотя можно предположить, что работники ФНС будут руководствоваться теми же сроками, которые они установили для налоговых инспекций, – 30 или 60 календарных дней».

Вадим Зарипов, руководитель аналитической службы юридической компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры»